Az uniós oktatásfejlesztés új feltételei

Az intézményi abszorpció összefüggései

Az abszorpciós tényezők fenti felsorolásából látható, hogy a makro- és mikroszintű kapacitás együttesen határozzák meg a fejlesztési beavatkozások implementálásának sikerét. Leegyszerűsítve azt mondhatjuk, hogy a makroszint kezdeményezéseire kialakuló mikroszintű válaszok döntik el, hogy a fejlesztések milyen minőségben valósulnak meg. A két szint megkülönböztetése, illetve a mikroszintű feltételek és történések felértékelése jelzi, hogy a fejlesztéssel foglalkozók figyelme a komplex rendszerek kezelésére irányul, illetve, hogy a beavatkozások logikája a döntéshozatalra fókuszáló, programozott (top-down) megközelítés felől a megvalósítási mozzanatokat középpontba állító, adaptív-evolúciós (bottom-up) megközelítés felé tolódik el.

Fentebb a mikroszintű abszorpciót befolyásoló lehetséges tényezők között említettük az intézmények, azaz az iskolák fejlettségi szintjét. Habár e problémakörre általában a rendszer egészét befogó perspektívából tekintenek, az így nyert tudás könnyen értelmezhető az egyes iskolák szintjén is. Az oktatási változások kutatásának kiemelkedő kanadai professzora, Michael Fullan szerint minél magasabb teljesítményt produkáló intézmények fejlesztése a cél, annál inkább támogatja a sikeres implementációt egy decentralizált stratégia, ami laza iránymutatással teret enged a helyi szakmai döntéseknek, a tanárok kreativitásának, az egyéni felelősségvállalásnak és az iskolákon belüli innovációknak (Fullan, 2008). Ezzel az algoritmussal rokonítható elképzelést találunk a második McKinsey jelentésben (Mourshed, Chijioke és Barber, 2010) is, amely öt olyan fejlettségi szintet különböztet meg, melyek mindegyikét fejlesztési célokra is lefordítható sajátos problématerületek jellemzik. E szintekhez hozzárendelhető egy-egy olyan beavatkozási klaszter, mely a leginkább megfelelőnek bizonyul a következő szintre történő továbbfejlődés támogatására.

Szisztematikus, részletes előírásokat alkalmazó stratégiával az alacsony szakmai kompetenciákkal rendelkező pedagógusok módszerbeli támogatása, illetve a kaotikusan működő rendszerek kívülről irányított rendezése lehet elérhető cél. Ennek hozadéka az írás-olvasási és számolási készségek fejlődése, a tanulói teljesítmény alsó küszöbének emelése, és a teljesítési szakadékok mérséklése lehet. Ilyen stratégiával az oktatási implementációkutatások kezdetét jelentő Rand Change Agent Study (McLaughlin és Berman, 1975) modellje által meghatározott négy bevezetési szint közül (2. ábra) legfeljebb a technikai adaptáció szintje érhető el. A modell az adaptáció két különböző típusát különbözteti meg: „az egyik, amikor a fejlesztés során bevezetett új technikát (például programot vagy tanulásszervezési módot), azaz magát a fejlesztési projektet igazítják hozzá a sajátos helyi-intézményi adottságokhoz, a másik, amikor az új technikát alkalmazó intézmény (vagy az ott dolgozók) próbálnak alkalmazkodni az új technika és az azt bevezető projekt igényeihez” (Fazekas és Halász, 2012).

A technikai implementáció szintjén a pedagógusok ugyan már képesek alkalmazni az innovatív technikákat és módszereket, de még nem következik be az a kognitív és affektív váltás, ami lehetővé tenné az intelligens adaptációt, azaz az adott kontextusnak megfelelő alkalmazást. Ennek veszélye, hogy a fejlesztések által támogatott gyakorlatok és technológiák a helyi feltételeknek megfelelő értelmezés nélkül hosszabb távon alkalmazhatatlanná válnak (Taylor és Clarke, 2008). Az alacsonyabb teljesítési szinteken, a gyenge szakmai kompetenciákkal rendelkező pedagógusok esetében azonban a kevésbé szorosan irányított és ellenőrzött implementáció kaotikus folyamatokat generálhat.

Ennél fejlettebb kompetenciákkal rendelkező pedagógusok, illetve eredményesebb rendszerek esetében már mélyreható és tartósan fenntartható változások elérése lehet a cél. Az implementációs folyamat e szinteken akkor lehet sikeres, ha a pedagógusok a rendelkezésre álló idő alatt képessé válnak a kurrikulum saját közegükben történő értelmezésére, az előírt gyakorlatok és technológiák ennek megfelelő alkalmazására, illetve, ha saját szakmai meggyőződésüket, gondolkozásukat és viselkedésüket a javasolt irányba tudják terelni. E célok elérése már nem képzelhető el csupán információgazdag előírásokkal, itt a pedagógusok a tantermi folyamatok tervezésében már lazább iránymutatást igényelnek.^[16] Olyan átfogó iskolafejlesztés lehet itt célravezető, amely szakmai tanuló közösségek és tanulószervezetek kialakítása révén a kreativitás és az innováció támogatásával segíti a pedagógusok, illetve a rendszer eredményességét (Fullan, 2008; Mourshed, Chijioke és Barber, 2010).

Mielőtt rátérnénk a tanulószervezetek szerepére, érdemes pár szót ejteni az eddig szisztematikusnak és lazább iránymutatásokra épülőnek nevezett stratégiák beazonosításáról. A szisztematikus stratégiák két generációját tudjuk megkülönböztetni: az első azt a döntéshozatalra fókuszáló, szorosan irányított és ellenőrzött implementációt jelenti, amely mögött álló fejlesztési gondolkodás nem érti és nem is tudja kezelni a komplex rendszerek dinamikáját. Azonban az implementációs lánc alsó szintjeinek viselkedését középpontba állító tervezés is találkozhat olyan fejlesztési tereppel, ami szisztematikus stratégia alkalmazását teszi indokolttá. Itt már a programozott szemlélet új generációjáról, egy karakterében megváltozott, intelligens és érzékeny, a komplex rendszerek kezelésére törekvő megközelítésről beszélünk. E megközelítés az oktatási rendszerek adaptivitását, abszorpciós és implementációs kapacitását hivatott növelni, és képes arra, hogy ha elérte korlátait, adaptív fejlesztéssé alakuljon át (lásd bővebben: Fazekas és Halász, 2012).

Visszatérve a tanulószervezetek problémakörére: az intelligens tanulószervezetként működő iskolák lényege, hogy pedagógusaik és vezetőik belső, horizontális kommunikációt működtetve, illetve külső, tudásmegosztó hálózatok tagjaként az együttműködés során megszerzett tudást sajátos igényeiknek megfelelően képesek adaptálni, így elérhetővé téve akár az egyes tanulók szintjén felmerülő problémák azonosítását, megértését és adekvát megoldását (lásd pl. Istance és Kobayashi, 2012; Szabó, Singer és Varga, 2011; Mulford és Silins, 2003). A szakmai tanulóközösségek lehetővé teszik, hogy a mindenkori „új” tudás, illetve az innovatív megoldások a közösség minden tagja számára elérhetők legyenek. A tudásmegosztás jelentheti az információk aktív cirkulációját az egyes intézményeken belül és a különböző intézmények, akár az oktatás különböző alrendszereihez tartozó intézmények között egyaránt. Ugyanígy, az együttműködés megvalósulhat az egyes szereplőcsoportokon belül (pl. pedagógusok között), vagy a különböző szereplőcsoportok között (pl. pedagógusok, vezetők, fejlesztők között). A tudásmegosztó hálózatok alakulása történhet az iskolák önszervező tevékenysége által, de általában nem ez a jellemző, leggyakrabban kívülről támogatott folyamatként valósul meg. A szakmai tanulóközösségek hálózatának építése ma már az implementációs eszköztár egyik legfontosabb elemévé vált, a fejlesztések gazdái jól ismerik az ilyen típusú együttműködések előnyeit, tudják, hogy a komplexitás kezelését a tanulórendszerek működése és orientálása teszi lehetővé.

A pedagógusok egymás között az ilyen együttműködések alkalmával jellemzően tanulásszervezési problémákat dolgoznak fel. Nyilvánossá teszik az osztálytermi gyakorlatot, ún. „jó gyakorlatokat” fejlesztenek, illetve vesznek át egymástól. Együttműködésük emellett kiterjedhet többek között technikai vagy szervezési kérdésekre is. Az itt megvalósuló tanulási folyamatok legfőbb inputjai a közösség tagjainak különbözőségéből származnak (Gordon Győri, 2009; Balázs és mtsai, 2011; Istance és Kobayashi, 2012). Az e­gyütt­működéssel történő tanulási formák megvalósítása során a résztvevők rendszerint különösen ügyelnek a részletekre, és felelősséget éreznek társaik szakmai fejlődéséért is. A kölcsönös felelősségvállalás és értékelés felválthatja az egyéb hivatalos függőségen alapuló elszámoltatási intézkedéseket, emellett az együttműködések kialakításával visszaszoríthatóak a destruktív harcok is. Az így felszabaduló energiák, illetve az együttműködés során keletkező új energiák pedig lendületet adhatnak a fejlesztésnek (Mourshed, Chijioke és Barber, 2010; Fazekas, 2012).

A tanári tanulás jelentősége az implementációs folyamatban többek között az, hogy ez teszi lehetővé a fejlesztési beavatkozások intelligens értelmezését. A korábban már említett Rand Change Agent Study először állított fel olyan elméletet, amely próbálta magyarázni az oktatási változások implementálásának eredményességét (McLaughlin és Berman, 1975). Ennek kapcsán jelent meg az a gondolat, hogy az iskolák komplex adaptív rendszert alkotnak, ezzel összhangban pedig az implementációt olyan folyamatnak tekintették, melynek során különösen nagy jelentőségűvé válik a pedagógusok tanulása, ami egyaránt jelent egyéni és a kollektív tanulást. A kognitív dimenziót értő „konstruktivista implementáció-kutatók” (lásd pl.: Cohen és Heather, 2003; Darling és Hammond, 1990) a tanári tanulás kapcsán kiemelik az előzetes tudás, a szakmai viselkedést orientáló vélekedések, illetve az egyéni szűrők jelentőségét. A pedagógusok tanulására tehát (csakúgy mint a tanulói tanulásra) komplex hatásrendszer által befolyásolt folyamatként tekintenek, melynek jól ismert elemei közé tartozik többek között a sajátos kompetenciaérzet, a feladat újszerűségének reális megítélése, a sikeres teljesítés esélyéről való gondolkodás, a saját képességekről alkotott elképzelés, a feladat iránti érdeklődés, a megelőző tanulási élmények, az erőforrásokkal való gazdálkodás, illetve a tanulási környezet sajátosságaira történő tudatos reflektálás (lásd: Réthy, 2002; Boekaerts, 2010).

A tanulási folyamat természetére visszavezethető az az implementációs jelenség is, amit implementációs gödörnek (implementation dip) nevezünk (Fullan, 2001). Ezt az időleges recessziós időszakot minden olyan iskola megéli, amely hosszabb távon a tanári viselkedés és a kompetenciák fejlesztésében sikereket ér el. A „gödör” kifejezés azt a teljesítménybeli és bizalmi visszaesést jelzi szimbolikusan, amely az új kompetenciák és gondolkodásmód kialakítását megcélzó beavatkozások bevezetését követően lép fel. Azok a vezetők, akik értik a változási folyamatok természetes ritmusát, tudják, hogy munkatársaik két alapvető problémával küzdenek a fejlesztések kezdeti szakaszában: a változástól való félelemmel és a modernizációs eszközök alkalmazásához szükséges megfelelő kompetenciák, technikai ismeretek, know-how hiányával.

A tanári tanulás kapcsán fontos kiemelten kezelni annak affektív dimenzióját is. A tanulószervezetek jelentőségét felértékeli, hogy az itt kialakuló együttműködések, a szükséges információkhoz való hozzáférés, vagy a tudásteremtő szerepkör mind olyan, a tanulószervezeti működésből származó előny, amely elősegíti a szereplők változási-változtatási hajlandóságát, illetve azt, hogy a beavatkozások „költségeit” kezelni tudják. A „költségek” különösen nagyok lehetnek azok számára, akiknek viselkedésüket jelentős mértékben kell megváltoztatniuk, illetve komolyabb költségek jelennek meg azok oldalán is, akik elveszítik szakmai vagy társadalmi pozíciójukat. A vezető amerikai politikatudományi kutatók egyike, Theodore J. Lowi sokat idézett munkáiban a közpolitikák megvalósulásának konfliktusait és kockázatát is tulajdonképpen az érintettek érdekütközéseivel hozza összefüggésbe (lásd pl. Lowi, 1972). E szerint a fejlesztést megcélzó konstruktív közpolitikák esetében jelentős implementációs konfliktusok akkor várhatók, ha az adott politikának jelentős redisztributív következményei vannak, ha előidézik a hatalmi erőtér változását, illetve ha olyan intézményi formákat hoznak létre, melyek hátrányosan érintenek vagy veszélyeztetnek egyes csoportokat.

Az, hogy az implementációs lánc alján lévő pedagógusok viszonyulása a fejlesztéshez támogató-e, s ha igen, ez milyen mértékű, erősen befolyásolja a többi szint és a kapcsolódó érdekcsoportok hozzáállását is. E kölcsönhatások közül talán érdemes kiemelni, hogy a pedagógusok iránt még alacsony rendszerteljesítés esetén is nagyobb az általános bizalom, mint a politikai szereplők és a koncepciók irányában, így az olyan iskolán kívüli érintett csoportok együttműködése, mint a szülőké, nagyban függ az ő elkötelezettségüktől (lásd pl. Thomas, 1994; Fullan, 2008; Altrichter, 2005; Mourshed, Chijioke és Barber, 2010). Pontosabban, a helyi közösség és a pedagógusok között aktív kölcsönhatás van, ők azok, akik a fejlesztők modernizáló és a társadalom általában konzervatív elvárásai közt vannak, ők küzdenek meg a két világ találkozásából adódó feszültséggel, miközben saját (sokszor változó) szakmai meggyőződésük, nézeteik, hiedelmeik segítik tájékozódásukat ebben a dinamikus és feszültséggel teli erőtérben (Taylor és Clarke, 2008; Fazekas és Halász, 2012).

A rendszerszintű abszorpció összefüggései

A közszféra abszorpciós kapacitásán azt a strukturális, funkcionális és kulturális képességet értjük, amely lehetővé teszi, hogy a központi szint a szükséges és elérhető forrásokat bevonzza, és előidézze a célkitűzések helyi szintű intelligens adaptációját. A makroszintű abszorpciós kapacitás részeként értelmezhető többek között az emberi, a pénzügyi, a technológiai és a logisztikai kapacitás, ehhez pedig olyan menedzsmenteszközök, forráselosztási és kontrollmechanizmusok kapcsolhatóak, melyek segítségével kezelhetővé válik a fejlesztés kontextusának diverzitása. Sokan az implementáció problémavilágát éppen ezért a menedzsment problémavilágával azonosítják.

A hagyományos menedzsmenteszközök lehetnek a kontrolling, a projektmenedzsment, a szükségletelemzésre épülő logikai keretmátrix (logframe), a fejlesztési terep sajátosságainak és a szereplők várható viselkedésének elemzése (stakeholder analysis), az abszorpciós és implementációs kapacitás értékelése, vagy a közigazgatás egészét tekintve az új közmenedzsment (new public management) szinte teljes kapcsolódó eszközrendszere. Emellett a makroszintű abszorpciós kapacitás magában foglalja az olyan, közvetlenül nehezen megragadható feltételeket is, mint amilyen az adminisztratív intézményrendszer munkatársainak motivációja, elkötelezettsége, energiája, kitartása, illetve minden olyan immateriális attribútum, ami szükséges a kihirdetett célok gyakorlattá alakításához (Brynard, 2005).

A komplexitás ellenőrzésének és menedzselésének eszközei között külön figyelmet érdemel a résztvevők várható viselkedésének feltárása (stakeholder analysis). A beavatkozások egy bonyolult és komplex rendszerbe érkeznek, ahol a résztvevők állandó interakcióban állnak egymással. Az érintett csoportok elemzése során olyan változók kerülnek előtérbe, mint a szereplők és szereplőcsoportok vélekedései, érdekei, hatalmi befolyása és aktivitása, ezzel összefüggésben pedig a szereplők egymásra hatásának várható dinamikája és mintázata. Ezek alapján következtetni lehet a fejlesztés megvalósulását befolyásoló, előre nem látható viselkedésekre, eseményekre, arra, hogy az egyes aktorok és aktorcsoportok milyen mértékű befolyással rendelkeznek majd, milyen együttműködés alakul ki közöttük, a beavatkozás nyertesei vagy vesztesei lesznek, illetve támogatják vagy ellenzik a beavatkozást, esetleg vissza­húzódóan viselkednek majd (Gustafson és Ingle, 1992).

Minthogy a kurrikulumot érintő beavatkozások különösen sokféle érdekcsoportot felölelő kontextusba érkeznek, nem kérdés, hogy a szereplők elemzésének szükségszerűen ott kellene lennie minden ilyen szakpolitikai beavatkozás mögött. Az érintettek elemzése olyan, az egész folyamatra hatást gyakorló elemek vizsgálatát, előrejelzését segítheti, mint amilyen a kontingencia (egymástól való függés), a lehetséges vétópontok (vagyis az egyes résztvevők lehetősége
az együttműködésből való kilépésre), a kumulatív hatás (azaz a kisebb változások idővel történő összegződése), illetve a kritikus tömeg mértéke, kialakulása és a fordulópont bekövetkezése. Az elemzés fontos eleme lehet továbbá az érintettek kognitív feltételeinek vizsgálata is, annak elemzése, hogy a résztvevők képesek-e a komplex adaptív rendszerekben gondolkodásra, az idődimenzió figyelembevételére, a változások evolúciós rendszerként értelmezésére, az implementáció által érintett világok eltérő logikájának kognitív kezelésére, a makro- és mikroperspektívában történő egyidejű gondolkodásra. A kurrikulum-implementáció szempont­jából különösen érdekes kérdés, hogy a pedagógusok hogyan tudják kezelni a komplexitást. A fejlett oktatási rendszerekben a modern tanulásszervezési módszerek osztálytermi bevezetése ugyanis olyan komplex, dinamikus környezetben történő folyamat, amely a pedagógusoktól ebbe az irányba is nyitott, fejlett implementációs képességet követel. Az érintett szereplők elemzése különösen fontos eleme az alternatív szcenáriókban történő fejlesztői gondolkodásnak, ilyenkor a stratégia megtervezői tudatosan, az egyes szereplők viselkedésétől függően más-más módon alakuló, eltérő forgatókönyvekkel kalkulálnak.

Az érintett szereplők várható viselkedése kapcsán érdemes kiemelni, hogy az implementáció szempontjából egészen másként hatnak, másként hatékonyak azok a változások, amelyek az adott oktatási rendszer minden intézményét célba veszik (reformok), mint azok, amelyek csak egy meghatározott körükre irányulnak (fejlesztési beavatkozások). A fejlesztési programokba általában önkéntes alapon kapcsolódnak be a szereplők, ez pedig a változásnak kedvezőbb kontextuális feltételeket teremt, mint a mindenkire nézve kötelező érvényű reform. A fejlesztések jellemzően kevesebb résztvevői ellenállásba ütköznek, illetve a résztvevők jobban értik és ismerik feladataikat. Fontos továbbá, hogy a reformok megvalósítását inkább kíséri kiemelt figyelem, itt a kitűzött célok elérésének általában komoly politikai súlya van, melynek sikere vagy bukása jelentheti akár kormányzati vezető(k) sikerét vagy bukását is.^[17]

A szereplők viselkedése szempontjából releváns, másik lehatárolási dimenzió lehet az, hogy a változás érinti-e a kurrikulumot vagy sem. Ez különbözteti meg az olyan változtatásokat, melyek pl. az iskolai étkeztetéssel kapcsolatos előírásokat érintik, azoktól, amelyek a mindennapi pedagógiai folyamatokat, a tanulásszervezés mélyebb rétegeit célozzák meg. A kurrikulumot érintő reformok és fejlesztési beavatkozások implementációs szempontból többek között abban térnek el azoktól, amelyek nem, vagy nem elsősorban a kurrikulum megváltoztatására irányulnak, hogy az előbbiek a tanári szakmai viselkedés alapvető jegyeinek megváltoztatását célozhatják, ami különösen bonyolult implementációs feladatot jelent. Az oktatási változások fenti típusok szerinti osztályozását a 3. ábra mutatja be.

Itt fontos megjegyezni, hogy az implementáció nem feltétlenül reformok vagy célzott fejlesztési beavatkozások megvalósítását jelenti, vannak olyan feladatok, amelyek nem innovatív karakterűek. Ilyenek például azok, amelyek a szabályozási környezet, vagy az elosztási viszonyok megváltoztatását célozzák. Ezek egészen más implementációs kihívásokkal szembesülnek, mint azok, amelyek az emberi vagy szervezeti viselkedés jelentős átalakulását igénylik.

Az abszorpció kapcsán eddig megkülönböztettük a makro- és a mikroszintet, ezek mellett azonban a menedzsment kérdésének tárgyalásához szükséges legalább még egy szint, a mezoszint figyelembevétele is. Ez az a köztes szerveződési szint, ahonnan még jól láthatók a mikroszintű történések, feltételek, szükségletek, de ahonnan már a rendszer egészének működése is átlátható. A helyi szint gyakran a közigazgatási és kormányzási rendszer lokális szintjét jelöli, a legtöbb európai országban ezek a települési vagy (kis)térségi önkormányzatok. Habár fő profiljuk általában olyan feladatokhoz kapcsolható, mint az integrált városfejlesztés, finanszírozási döntések kapcsán gyakran fenntartóként találkoznak az iskola világával, pedagógiai programokkal, helyi innovációkkal, tanulói teljesítményekkel. Emellett irányításuk alatt állhatnak olyan intézmények is, melyek az iskolák eredményességét (a szakmai fejlődést, a méltányosság növelését, a tanulói teljesítményeket) segítik.^[18]

Mivel az önkormányzatok lokális, integrált egységek, felelősségük és hatalmuk több ágazatra is kiterjed. Fontos szerepet tölthetnek be az ágazatközi együttműködések erősítésében, a horizontális célok megvalósításában. Feloldhatják az ágazatok és az ágazatokon belüli alrendszerek izoláltságát, a hasonló forrásokért folyó rivalizálást, illetve kialakíthatják az ágazatközi tanulási folyamatok elindulásának feltételeit. Persze az ágazatközi együttműködések is csak úgy tudnak létrejönni, ha az ezt feltételező komprehenzív szemlélet a szintek mindegyikén meghatározó szerephez jut. Az oktatásfejlesztési beavatkozások esetében például szükséges, hogy az egyes fejlesztési programok központi előkészítése és koordinációja során érintettekként kezeljék a kapcsolódó egyéb ágazatok szereplőit is. A rendszerek többsége azonban ma még nem rendelkezik az ágazatközi kooperációt hatékonyan támogató, belső intézményi mechanizmusokkal (Würzburg, 2010).

Ha a köztes szint lehetséges implementációs funkcióiban gondolkozunk, akkor az ágazatközi kapcsolatok erősítése mellett még legkevesebb három ilyen támogató tevékenységet tudunk megkülönböztetni: (1) az iskolák célzott támogatását, a problémák azonosítását és orvoslását, (2) az iskolák és a fejlesztő szervezet közötti közvetítést, valamint (3) az iskolák horizontális együttműködésének kialakítását és erősítését (Mourshed, Chijioke és Barber, 2010). E funkciónak az implementációs folyamatot leginkább befolyásoló tényezők alakításában van meghatározó szerepe: így például a résztvevők elkötelezettségének és kompetenciáinak erősítésében, az adaptálni kívánt modell helyi igényekhez igazításában, az átláthatóság és értékelhetőség biztosításában és érvényesítésében, a tanulási folyamat egyéni, horizontális és szervezeti szintű megvalósulásában. A köztes szint érvényesülése drámai módon alakíthatja át az implementációs folyamat dinamikáját, ezen a szinten hatalmas energiák és erőforrások állnak rendelkezésre, amelyek magukkal repíthetik az implementációt, és hatalmas blokkoló erők, amelyek megbéníthatják azt. Ezeket az intézményi funkciókat azonban már a legitim hatalommal rendelkező önkormányzatok mellett a legkülönbözőbb ágensek is gyakorolhatják. Emellett arra is gyakran látunk példát, hogy a közvetítő szint tágabb, mint a központ és az iskolák közötti – piaci vagy állami – intézmények köre, és átnyúlik a fejlesztést koordináló intézményi egységbe, vagy éppen az iskolai szervezetbe.

Az Európai Unión belüli közösségi fejlesztésekkel kapcsolatban a szintek kérdése különös jelentőségű. Az Európai Bizottság azon fejlesztései esetében ugyanis, melyeket az Unión belül lévő tagállamokban visz véghez, de amelyek a tagállamok saját belső fejlesztési politikáján belül valósulnak meg, nem lehet egyértelműen megállapítani, vajon ezek külső vagy belső fejlesztések-e (Szőllősi, 2012). Itt egyszerre értelmezhető a fejlesztés gazdájaként az EU és a tagállam, így a közösségi fejlesztések esetében az implementációs szintek kezelésének problémája tulajdonképpen a külső és belső fejlesztési értelmezés ütközéseként is felfogható. Az, ha az Unió figyelme kiterjed a fejlesztési terep implementációs szintjeire, azok hatásköreire és erőviszonyaira, tulajdonképpen a tágabb értelemben vett kulturális dimenzió egyik, különösen jelentős elemeként értelmezhető. Ennek jelentősége óriási, hiszen a várható implementációs csúszások, torzulások, deficitek nagymértékben függnek attól, hogy a fejlesztések mennyire felelnek meg a befogadó országot, azaz a fejlesztés terepét jellemző kulturális közegnek, a politikai vezetők és a társadalom elvárásainak, nézeteinek, hiedelmeinek, a helyi erőviszonyoknak, a kiépített intézményrendszernek. E tekintetben érdemes kiemelni: bár az oktatási programok nemzeteken belüli és nemzetközi terjesztése régóta létezik, és a huszadik századra különösen jellemző lett, az ezek sikerességét vizsgáló kutatások szerint a különböző környezetekbe importált programok csak ritkán képesek az eredeti környezetüknek megfelelő módon működni (Thomas, 1994; Phillips és Ochs, 2004).

Ezzel kapcsolatban fontos kitérnünk a fejlesztések nem várt hatásainak kérdésére is. A támogatási források nem feltétlenül eredményeznek pozitív változásokat, sőt, gyakran előfordul, hogy romboló hatást generálnak (Moyo, 2010; Fazekas és Halász, 2012). A kelet-közép-európai tagországokban a külső forrásfelhasználásra épülő fejlesztések talán legsúlyosabb kockázata, hogy jelentősen csökkenthetik a belső problémákra fókuszáló politikaalkotást, emellett a beáramló források jelentős károkat okozhatnak a piaci működésben is. Nagymértékben emelhetik az egyes szolgáltatások árát, így később, külső források bevonása nélkül ezek elérhetősége bizonytalanná válhat. Jelentős károkat okozhat a források felhasználását ellenőrző bürokratikus kontroll is, mivel az értékelésekhez, monitoringhoz és pénzügyi elszámoltathatósághoz kapcsolódó adatszolgáltatási kötelezettség adminisztrációs terheit az érintettek a legtöbb esetben túlzottnak ítélik, és ez negatívan befolyásolhatja a fejlesztésekhez való viszonyulásukat (Fazekas, 2013). Emellett jelentős problémát okozhatnak az általában a közbeszerzésekkel kapcsolatba hozható korrupciós folyamatok. Az oktatásfejlesztésre szánt források jelentős hányada köthet ki „politikai pártok vagy egyéb, a fejlesztésekben tényleges szakmai munkát nem végző szervezetek és magánszemélyek kasszáiban vagy zsebében. Ennek a kockázata különösen azoknak a forrásoknak az esetében (…) jelentős, amelyeket pályázati alapon helyi önkormányzatok nyertek el, és amelyek nem közvetlenül az oktatási intézményekhez kerültek” (Halász, 2010).

Végül a negatív hatások kapcsán érdemes röviden kitérni az indikátormutatók kérdésére, hiszen nem megfelelően érzékeny indikátorok megjelölése esetén tényleges fejlődés nélkül vagy akár romboló hatások mellett is elérhetők, kimutathatók az elvárt célértékek. Sőt, sok esetben éppen ezek az indexszámok idézik elő a fejlesztések negatív hatását. Az adatredukciós jelleg és az értékelő funkció nemcsak a változási folyamatok nyomon követését, az eredmények mérését, illetve mindezek gördülékeny kommunikálását teszik lehetővé, hanem jelentős kockázati tényezőket is magukban rejtenek. Alkalmazásuk egyik leggyakoribb, nem várt negatív következménye, hogy a jelenségek mutatószámokkal jellemzett összetevői háttérbe szorítják azokat, melyekre a mérések nem terjednek ki. Ha érdeklődésünk központjában a tanulói tanulás áll, vagyis egy olyan komplex jelenség, aminek számos megnyilvánulási formája természetéből adódóan nem, vagy csak nehezen és nem teljes körűen mérhető, szükséges, hogy az indikátorok használata kiegészüljön a jelenség komplexebb vizsgálatával is. Ilyen nehezen mérhető eredmény például a magas szintű kognitív képességek kialakulása és fejlődése, mint a komplex problémamegoldó képesség, a kritikus vagy a rendszerben történő gondolkodás, melyek csupán „mély tanulással” (deep learning) (lásd például Biggs, 2003; Entwistle, 2000) érhetők el. De a nehezen mérhető eredmények közé sorolhatók a tanulás nyomán fejlődő nem kognitív, illetve csoportszintű képességek is (lásd Scardamalia, 2002; O’Neil, Chuang és Chung, 2004; Scardamalia és Bereiter, 2006; Brunello és Schlotter, 2011).

ÖSSZEGZÉS

A 2000-es évektől a hazánkban megvalósuló oktatásfejlesztési programok szinte kizárólag az Európai Unió támogatásával zajlottak, így a nemzeti szakpolitika alakulását szükségszerűen befolyásolták a támogatási alapok felhasználásához kötődő szabályok, célrendszerek és menedzsment eszközök. Az alapok létrehozásáról született döntés óta ezek jelentős változásokon mentek keresztül. Az elmúlt két évben nyilvánosságra hozott közösségi dokumentumokból már jól látszik, hogy a 2014 és 2020 közötti programozási időszak is jelentős változásokat fog hozni: az Európai Bizottság várhatóan sokkal komolyabb tartalmi és implementációs kontrollt alkalmaz majd a korábbi programozási időszakok gyakorlatához képest. A változást kiváltó okok közül talán kiemelt figyelmet érdemel a volt szocialista blokk csatlakozása, ami alacsony intézményi kapacitásával új kihívások elé állította az EU-t; a 2008-as gazdasági válság, ami alapvető problémákra és fenntarthatatlan tendenciákra mutatott rá, de jelentős befolyással volt az értékelési gondolkodás és módszerek látványos fejlődése is.

Az új programozási időszakban a források felhasználásának elsődleges célja az Európa 2020, illetve emellett az Oktatás és képzés 2020 stratégia implementálása lesz. Az újdonságokról szóló beszámolók a leghangsúlyosabban a hatékonyság és a teljesítmény ismételt megerősítését, a kifizetések és a tényleges társadalmi hatás összekapcsolását említik. A különböző területeket érintő változtatások szinte kivétel nélkül összefonódnak a tényleges hatékonyság kérdésének felértékelésével. Ilyen kapcsolódó változtatás többek között az ex-ante feltételek szigorítása, az elérhető források koherensebb felhasználására törekvés erősödése, a kohéziós politika és az EU gazdasági kormányzásának összekapcsolása, a köztes feltételek teljesítéséhez kötött tartalékok elkülönítése, a mikro-szintű indikátormutatók felértékelése, az adminisztrációs kapacitás erősödő igénye, valamint az, hogy az EU immár a tagállami fejlesztések megvalósítása közben is átcsoportosíthatja a pénzügyi forrásokat új kihívások kezelésére. Az újítások kapcsán érdemes kiemelni az országspecifikus ajánlásokat is, amelyek bár a közös gazdaságpolitikai kormányzás eszközei, az ezeknek való megfelelést figyelembe fogják venni a strukturális alapok elosztásánál is. Ahogy a kohéziós politika egyre inkább a tényleges társadalmi hatások felé orientálódott, az értékelési rendszerek minősége, illetve megbízhatósága is egyre hangsúlyosabbá vált. A Bizottság az értékelési és menedzsment rendszerek vonatkozásában az elméleten alapuló és a kontrafaktuális kísérleti megközelítés egyidejű alkalmazását javasolja. Az ex-ante értékelések elvégzéséhez így nélkülözhetetlenné válik az implementációs hatásrendszer ismerete.

A közösségi forrásokból finanszírozott fejlesztési beavatkozások implementációjának hatásmechanizmusai kapcsán talán a legfontosabb kérdés az abszorpciós kapacitás kérdése, vagyis az, hogy a tagállamok képesek-e az elérhető forrásokat hatékony módon felhasználni. A makro- és mikro-szintű abszorpciós tényezők együttesen határozzák meg a fejlesztési beavatkozások implementálásának sikerét. Leegyszerűsítve azt mondhatjuk, hogy a makroszint kezdeményezéseire kialakuló mikroszintű válaszok döntik el, hogy az implementáció milyen minőségben valósul meg.

A mikroszintű abszorpciót befolyásoló lehetséges tényezők között említettük az iskolák fejlettségi szintjét, kiemeltük, hogy minél magasabb teljesítményt produkáló intézmények fejlesztése a cél, annál inkább támogatja a sikeres implementációt egy olyan decentralizált stratégia, ami teret enged a helyi szakmai döntéseknek, a tanárok kreativitásának, az egyéni felelősségvállalásnak és az iskolákon belüli innovációknak. Ezzel kapcsolatban a szisztematikus stratégiák két generációját különböztettük meg: az első azt a szorosan irányított és ellenőrzött implementációt jelenti, amely mögött álló fejlesztési gondolkodás nem tudja kezelni a komplex rendszerek dinamikáját, a második viszont az implementációs lánc alsó szintjeinek viselkedését középpontba állító tervezés sajátja, itt a fejlesztési terep sajátosságai indokolják a programozott megközelítés alkalmazását. A bonyolultabb fejlesztési célkitűzések elérése kapcsán a tanulószervezetek működtetését kezeltük kiemelt problématerületként. Az ilyen szervezetek lényege, hogy pedagógusaik és vezetőik belső, horizontális kommunikációt működtetve, illetve külső, tudásmegosztó hálózatok tagjaként az együttműködés során megszerzett tudást sajátos igényeiknek megfelelően képesek adaptálni. A tanári tanulás jelentősége az implementációs folyamatban többek között az, hogy ez teszi lehetővé a fejlesztési beavatkozások intelligens értelmezését. A fejlesztések által támogatott gyakorlatok és technológia implementációjának legfontosabb jellemzője, hogy ezek a helyi feltételeknek megfelelő értelmezés nélkül hosszabb távon alkalmazhatatlanokká válnak. A tanári tanulás konstruktív értelmezése, vagyis annak hangsúlyozása, hogy az egyéni értékelő rendszernek jelentős szerepe van az ismeretszerzésben, a kompetenciák alakulásában, már megjelenik az implementáció problémavilágát vizsgáló kutatásokban is. A tanulási folyamat természetére visszavezethető az implementációs gödör jelensége is, eszerint a hosszabb távon, a tanári viselkedés és a kompetenciák fejlesztésében sikereket elérő iskolák egy időleges recessziós időszakot élnek meg. A tanulószervezetek jelentőségét felértékeli, hogy az itt kialakuló együttműködések, a szükséges információkhoz való hozzáférés és a tudásteremtő szerepkör aktívan hozzájárulhatnak ahhoz, hogy azon szereplők, akik gyakorlatában változásnak kell történnie, hajlandóak legyenek megtenni ezeket a változtatásokat, illetve hajlandóak legyenek kezelni a beavatkozások költségeit. Az, hogy a pedagógusok viszonyulása a fejlesztéshez támogató-e, erősen befolyásolja a többi szint és a kapcsolódó érdekcsoportok hozzáállását is.

A központi szinten értelmezett abszorpciós kapacitáson azt a képességet értjük, amely lehetővé teszi a szükséges és elérhető források bevonzását és a központi célkitűzéseknek megfelelő helyi szintű intelligens adaptációt. A makroszintű abszorpciós kapacitáshoz olyan menedzsmenteszközök működtetése kapcsolható, melyek biztosítják, hogy a forráselosztási és kontrollmechanizmusok kezelni tudják a fejlesztés kontextusának diverzitását. A makroszintű kapacitás magában foglalja az olyan közvetlenül nehezen megragadható feltételeket is, mint amilyen az adminisztratív intézményrendszer munkatársainak motivációja, elkötelezettsége, illetve ide sorolható minden olyan immateriális attribútum, ami szükséges a kihirdetett célok gyakorlattá alakításához. A komplexitás ellenőrzésének és menedzselésének eszközei közül kiemelten kezeltük a résztvevők várható viselkedésének feltárását, mely segíti például a kontingencia, a lehetséges vétópontok, a kumulatív hatás, a kritikus tömeg bekövetkezésének előrejelzését. A menedzsment kérdésének tárgyalása során kitértünk arra, hogy az implementáció szempontjából egészen más helyzetben vannak azok a változások, amelyek az adott oktatási rendszer minden intézményét célba veszik (reformok), mint azok, amelyek csak egy meghatározott körükre irányulnak (fejlesztési beavatkozás), illetve azok, amelyek érintik a kurrikulumot és azok, amelyek nem. A fejlesztési programokba a szereplők általában önkéntes alapon kapcsolódnak be, ez pedig a változásnak kedvezőbb kontextuális feltételeket teremt, mint a mindenkire nézve kötelező érvényű reformok, illetve a kurrikulumot érintő változások, mivel ezek a tanári szakmai viselkedés alapvető jegyeinek megváltoztatását célozhatják, ami különösen bonyolult implementációs feladatot jelent. Az implementációs szintek kapcsán hangsúlyoztuk a helyi szint jelentőségét. Az önkormányzatok tevékenysége vonatkozásában elmondtuk, hogy különösen fontos szerepet vállalhatnak az ágazatközi együttműködések erősítésében, illetve a köztes szint lehetséges implementációs funkcióiként azonosítottuk még az iskolák célzott támogatását, az iskolák és a fejlesztő szervezet közötti közvetítő szerepet, valamint a horizontális együttműködés kialakítását, jelezve, hogy utóbbi hármat piaci szereplők is betölthetik. A beavatkozások kontextusa kapcsán kiemeltük a külső és belső fejlesztések sajátos karakterét, elmondtuk, hogy azok a fejlesztések, melyek egyszerre belsőként és külsőként is értelmezhetőek, különleges helyzetben vannak, mivel egyszerre értelmezhető a fejlesztés gazdájaként a közösség és a tagállam is. Végül a fejlesztések nem várt negatív hatásainak kérdését érintettük. A külső forrásfelhasználásra épülő fejlesztés talán legsúlyosabb kockázata, hogy a minimális szintre redukálhatja a belső nemzeti problémákra fókuszáló politikaalkotást, de jelentős károkat okozhatnak a piaci működésben is, amennyiben jelentősen megemelik az egyes szolgáltatások árát. A negatív hatások kérdéséhez szorosan kapcsoltuk az indikátormutatók vizsgálatát, hiszen nem megfelelően érzékeny indikátorok megjelölése esetén tényleges fejlődés nélkül vagy akár romboló hatások mellett is kimutathatók az elvárt célértékek, illetve sok esetben éppen ezek az indexszámok idézik elő a fejlesztések negatív hatását.