A halmozottan hátrányos helyzetű tanulók integrációjáról
A tanulmány a magyarországi közoktatási rendszer egyik alrendszerét alkotó általános iskolai oktatás helyzetét elemzi a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók fejlesztése, integrációja szempontjából. Áttekinti az elmúlt öt év jogi szabályozásának főbb változásait, elemzi és feltárja azokat a problémákat, amelyek a jogi, szakmai szabályozók és az azokban leírtak gyakorlati alkalmazása során a felszínre kerülnek: az integráció fogalmának elméleti és gyakorlati értelmezése közötti különbségeket, a finanszírozás és az iskolai megvalósítás ellentmondásait. Rámutat az alrendszerben tanuló hátrányos és halmozottan hátrányos helyzetűek magas létszámára.
A száraz bevezetés
A 2003. naptári évre szóló (2002. évi LXII.) költségvetési törvény gyökeresen átalakította a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók iskolai normatív támogatási rendszerét (Különleges helyzetben lévő gyermekek, tanulók támogatása). Ekkor került a költségvetési törvénybe új támogatási elemként aképességkibontakoztató felkészítés és az integrációs nevelés, oktatás. Ezt követően iktatták be a 11/1994 (VI. 8.) MKM rendelet 39/D. és 39/E. paragrafusait is, amelyek tartalmazták e két új elem normatív támogatásának igénylési feltételeit. E támogatást az iskolák (fenntartóik) 2003 szeptemberétől vehették igénybe.
A továbbiakban e két támogatási rendszer szabályozásának változásáról írok.
2003-ban az előbbi jogszabályokkal összefüggésben megjelent az oktatási miniszter 27.480/2003. sz. közleménye a hátrányos helyzetű tanulók integrációs és képesség-kibontakoztató felkészítésének pedagógiai rendszeréről. A költségvetési támogatást igénybe vevő iskolák e pedagógiai rendszert 2003 szeptemberétől alkalmazhatták, majd fokozatosan kötelezővé vált részükre.
A normatíva 2007-ig alaptámogatásként járt minden olyan iskolának (iskolafenntartónak), ahol e két felkészítés valamelyikét végezték. Ezt követően (2007/2008. tanévtől) az állami támogatás csak külön – évente ebből a célból kiadott – miniszteri rendelet alapján szabályozott pályázati úton igényelhető. Az újabb – éves – rendeletekkel történő előírás tovább növelte a jogi szabályozás bonyolultságát, hibalehetőségeit.
A probléma
Véleményem szerint a képességkibontakoztató felkészítés és az integrációs nevelés, oktatás szabályozása tartalmilag keveredett, összemosódott, s ezáltal az iskolák vezetésében is zavarok mutatkoztak/mutatkoznak a két alapvetően különböző támogatási rendszer értelmezésében.
Alapvető különbség a két elem alkalmazhatósága között az egyes iskolák egyes osztályaiban tanuló halmozottan hátrányos helyzetű tanulók száma.
A képességkibontakoztató felkészítés értelmezése
A 11/1994 (VI. 8.) MKM rendelet 39/D. § (3) és (4) bekezdése a következőket tartalmazza:
(3)„A képességkibontakoztató felkészítésben részt vevő tanulók nevelése és oktatása a többi tanulóval együtt, azonos osztályban, csoportban folyik.”
(4)„A képességkibontakoztató felkészítésben részt vevő tanulók nevelése és oktatása, tudásának értékelése az oktatási és kulturális miniszter által (…) kiadott program alkalmazásával történik.”
Ha a rendelet (3) bekezdését értelmezzük, akkor az egyes iskolák részéről kérdésként merül fel, hogy mit jelent az, hogy „a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók nevelése, oktatása a többi tanulóval együtt, azonos osztályban, csoportban folyik”.
Felvetődik a kérdés, hogy ki a „többi tanuló”. Előfordulhat, hogy
- az osztály (csoport) összes tanulója halmozottan hátrányos helyzetű.
- az osztály (csoport) összes tanulójának több mint 50%-a halmozottan hátrányos helyzetű, a többi „csak” hátrányos helyzetű, sajátos nevelési igényű, beilleszkedési, magatartási zavarral küszködő, veszélyeztetett, s netán még olyan is van, aki ezek közül egyik sem.
- az osztály (csoport) összes tanulójának több mint 50%-a halmozottan hátrányos helyzetű, a többiek ún. „normál helyzetűek”. Ebben az esetben – ha egy 20 fős osztályt (csoportot) tekintünk – 10 és 1 fő között mozog azoknak a tanulóknak a száma, akik nem halmozottan hátrányos helyzetűek. Elképzelhető, hogy 10 főhöz lehet integrálni 10 halmozottan hátrányos helyzetű tanulót, de azt elképzelhetetlennek tartom, hogy 1, illetve 4 tanulót ne a 19, illetve 16 fő halmozottan hátrányos helyzetű integrálja (ami lehet, hogy baj, de lehet, hogy tanulási-szocializációs folyamatnak is felfogható. Ezt mindig a szülő dönti el azzal, hogy otthagyja-e a gyermekét, vagy elviszi más iskolába, más településre).
- az osztály (csoport) összes tanulójának 50%-a vagy kevesebb mint 50%-a halmozottan hátrányos helyzetű. Ebben az esetben viszont az iskola már nem képességkibontakoztató felkészítést végez, hanem integrációs nevelést, oktatást. Már csak azért is ez utóbbit választotta az elmúlt években, mert ennek a normatívája háromszorosa volt a képességkibontakoztató felkészítésnek.
Összegzésként megállapíthatjuk, hogy a képességkibontakoztató felkészítés célja tehát igazából nem az, hogy a halmozottan hátrányos helyzetű tanulókat a nem halmozottan hátrányos helyzetű tanulók integrálják azzal, hogy azonos osztályban, azonos csoportban vannak. A képességkibontakoztató nevelés szabályozása azt a tényt veszi figyelembe, hogy az ilyen állami támogatást igénylő iskolák osztályaiban (csoportjaiban) túlnyomó többségben vannak a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók. A tanulói létszámarányokra vonatkozóan a miniszteri rendelet csak annyi kikötést tartalmaz, hogy ha egy iskolában az adott évfolyamon párhuzamos osztályok vannak, akkor ne legyen nagyon eltérő az évfolyamok egyes osztályaiban a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók aránya (pl. 1/c osztályban ne legyen sokkal több halmozottan hátrányos, mint 1/a-ban vagy 1/b-ben). Az ilyen jellegű felkészítés igazából a gyakorlati pedagógiai munka – tartalmi, módszertani – integrációs tevékenységét (differenciálás, egyénre szabott fejlesztés, kooperativitás stb.) kívánja támogatni. Ugyanakkor kétségbeesett erőfeszítést tesz a folyamat megállítására. Arra viszont nem kínál megoldást és finanszírozást sem, hogyan segítse a kisebbségben lévők másfajta integrációját a többséghez.
Az állami finanszírozás
A képességkibontakoztató felkészítésre szánt állami támogatás 2008 szeptemberéig egyharmada volt az integrációs nevelés, oktatás igénybe vehető összegének. Ezt nagyon sok – ilyen felkészítést végző – iskola negatív módon élte meg: „nem ér annyit a munkájuk, mint a jóval kevesebb halmozottan hátrányos helyzetű tanulóval foglalkozó, integrációs nevelést, oktatást folytató iskoláké”. Már csak azért is mondhatták, mert a két elem szabályozása szinte azonos (pedagógiai rendszer, önértékelés, igénylési eljárás stb.).
A jogalkotók 2008-ban reagáltak a képességkibontakoztató felkészítést végző iskolák helyzetére a 2008/2009. tanévre igényelhető állami támogatást szabályozó miniszteri rendeletben [9/2008. (III. 29.) OKM-rendelet]:
1.§ (9) „A támogatás összege a képességkibontakoztató felkészítés és az integrációs felkészítés esetében legfeljebb 61 500 Ft/fő.”
Vagyis a 2008/2009. tanévben – feltételezhetően – nem lesz különbség a képességkibontakoztató és az integrációs nevelés, oktatás finanszírozásában. Azért gondolom, hogy „feltételezhetően”, mert a pályázati úton szétosztható állami támogatás összege a költségvetési törvényben maximálva van.
- A 2007/2008. tanévben 2,6 milliárd Ft-os keret a képességkibontakoztató felkészítésen és az integrációs nevelés, oktatás feladatán túl további négy különböző szakmai feladatra volt fordítható.
- A 2008/2009. tanévben ugyanannyi szakmai feladatra fordítható keret 2,8 milliárd forint.
Abban az esetben, ha több halmozottan hátrányos helyzetű tanulóra igénylik a támogatást, az egy főre eső támogatási összeg arányosan csökken. Hogy ez az arányos csökkentés mind a két elemnél bekövetkezik vagy csak az egyiknél, az a jogszabályból nem derül ki. Ez a finanszírozási szisztéma bizonytalanságban tartja az iskolákat (azok költségvetésének tervezését), mivel csak a pályázat elnyerésekor (a jogi szabályozás szerint augusztusban, a valóság szerint októberben) derül ki, hogy mekkora összeggel számolhatnak (61 500 Ft/ fővel vagy attól jóval kevesebbel). Ez egyes intézmények költségvetésében sokmilliós hiányt idézhet elő a tanévkezdésre. A finanszírozás másik hátulütője a szakmai munka és a finanszírozás összefüggése: kérdés, hogy szakmailag, adminisztrációban, járulékos munkákban ugyanaz várható-e el az iskolától az alacsonyabb, mint a magasabb támogatás esetén.
A másik probléma a támogatás azonos összegével van. Az integrációs nevelésben, oktatásban részt vevő tanulói arányszámok szabályozása szigorúbb feltételeket tartalmaz, mint a képességkibontakoztató felkészítésé. Az azonos összeg az iskolákat arra ösztönözheti a jövőben, hogy az integrációs felkészítés helyett a képességkibontakoztató felkészítést vállalják fel. A pályázati támogatást szabályozó rendelet ugyanis nem rendelkezik arról, hogy ha az egy osztályban (csoportban) tanuló halmozottan hátrányos helyzetű gyerekek száma nem haladja meg az 50%-ot, csak az integrációs nevelés, oktatás állami támogatását igényelhetik.
Véleményem szerint a két támogatási rendszert s annak szabályozását drasztikusabban kellene szétválasztani, hogy a különbség egyértelműen látható legyen. Ha ez megtörténne, akkor az állami támogatás akár azonos összegű is lehet.
Tanulói létszámok és okok
Jóval magasabb a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók száma, mint ahány iskola – tanulói után – igénybe veszi a két normatívát. Ezt jól mutatja az általános iskolai adatokat összehasonlító 1. táblázat.
1. táblázat: Az általános iskolai adatok összehasonlítása
ÁLTALÁNOS ISKOLAI ADATOK |
||
---|---|---|
Az összes halmozottan hátrányos helyzetű tanuló száma a 2006/2007. tanévben |
Integrációs nevelési, oktatási támogatásban részesült összes tanulói létszám a 2007/2008. tanévre |
Képességkibontakoztató felkészítési támogatásban részesült összes tanulói létszám a 2007/2008. tanévre |
61 494 fő |
23 418 fő |
8 920 fő |
Ebben a számban benne van néhány támogatást igénylő szakiskola tanulói létszáma is (tehát az általános iskolai ennél valamivel kevesebb). |
Megállapítható, hogy az általános iskolai rendszerben a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók fele után vették csak igénybe (vagy kapták meg) az állami támogatást a 2007/2008. tanévben, a másik 50% után nem. Kérdés, hogy mi történik a támogatásból kieső halmozottan hátrányos helyzetű tanulók ilyen jellegű iskolai nevelésével, oktatásával az intézményekben. S mi történnék akkor, ha mindegyikük után szakszerűen igényelnék a támogatást az iskolák (önértékelést elvégezve, együttműködési megállapodást kötve stb.)?
A kérdés súlyosságát mutatja az is, hogy hazánkban az összes általános iskolás tanulóból (831 ezer fő) 217 ezer hátrányos helyzetű, 62 ezer veszélyeztetett, s 43 ezer tanulási, magatartási, beilleszkedési zavarral küzd. Még nagyobb baj, hogy több hátrányos helyzetű, azon belül halmozottan hátrányos helyzetű tanuló van, mint ahogyan a statisztikában látjuk. A hátrányos helyzet státusából kihulló, valójában hátrányos helyzetű – statisztikailag nem dokumentált – tanulók nagyobb számának okai a következők.
- A hátrányos helyzetű státus eléréséhez a települési jegyzőnek védelembe kell vennie a tanulót, és meg kell állapítania a rendszeres gyermekvédelmi kedvezményre való jogosultságát. Évekkel ezelőtt módosították a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvényt, s megszigorították a rendszeres gyermekvédelmi kedvezményre jogosultság igénybevételének feltételeit. A módosítással jelentősen csökkentették az igénybe vehető kedvezmények mértékét. A törvény módosítására – a jogalkotók szerint – azért volt szükség, mert úgy érezték, sokan visszaélnek a jog adta lehetőséggel, olyan családok is igénybe veszik a kedvezményeket, amelyek anyagi helyzete ezt nem indokolja.
- A módosításban a kedvezmények igénybevételét bonyolult jogi szövegezéssel szabályozták, mely az egyszerű ember számára nehezen érthető. Nagyon sok iskolában nem ismerik a gyermekvédelemmel kapcsolatos jogi szabályozást (ez nem oktatásjog, van nekik ott is elég tanulnivaló), így megállapítani sem tudják a tanuló jogosultságát (még ha ismerik is a családi hátteret), így nem kerül a jegyző látókörébe. Sok intézményben nincs gyermekvédelmi felelős, vagy költségmegtakarítás miatt leépítették, vagy pénz híján ingyenes „fiktív szerepként” látják el. Vagyis az iskola egyre kevésbé tud segíteni ezeknek a családoknak (nem elsősorban az iskola hibája).
- A fenntartónak (iskoláinak) valamilyen oknál fogva nem érdeke, hogy a tanulók kisebb-nagyobb tömege hátrányos vagy halmozottan hátrányos státusba kerüljön (ez főként nagyobb településen/városban tapasztalható jelenség).
Jól tudjuk: a hátrányos helyzetű tanulók létszáma nem egyenlően oszlik el a magyar iskolarendszer intézményeiben. Ki várhatja el a „magyar rózsadombok”-tól az integráló szerep betöltését.
Integrációs nevelés, oktatás
Talán a közoktatás rendszerében tapasztalható igen magas hátrányos helyzetű tanulói létszám az oka a jogi szabályozás bizonytalanságának is. A 11/1994 MKM-rendelet integrációs nevelési, oktatási szabályozásának (39/E. §) a tanulói arányszámok kialakítására vonatkozó változásai tükrözik ezt a bizonytalanságot: hány halmozottan hátrányos helyzetű tanuló integrálható együttneveléssel egy adott osztályban, csoportban? A szakma túlnyomó többsége szerint kevesebb, mint amennyit a rendelet jelenleg „engedélyez”.
- A rendelet (1) bekezdés a) pontja: osztályon belüli arányuk elérheti, de nem haladhatja meg az 50%- ot.
- A rendelet (2) bekezdése felmentést ad az iskolában egyetlen egy osztály esetében: ha van egy osztály az iskolában, ahol a halmozottan hátrányos helyzetűek létszáma nem éri el a 70%-ot.
Ugyanakkor, ha a rendelet nem engedélyezne egyre nagyobb létszámot, még több tanuló hullana ki a rendszerből. A szakmaiság ütközik a finanszírozási szempontokkal, az elvi elképzelésekkel, s újabb és újabb vitát indukál az integráció hatékonyságáról, értelméről.
Integrációra szükség van. Csak tudnunk kell: ki integrál kit, s azt hogyan élik meg annak résztvevői. S azt is tudnunk kell, hogy az integráció melyik területéről, értelmezéséről, aspektusáról van szó akár a gyakorlatban, akár a jogi szabályozásban. Ezeket egyértelműen el kell különíteni (nem összemosni), a valós okokat kell feltárni s annak megfelelő stratégiát alkalmazni.