Az állami és egyházi fenntartású iskolák finanszírozásáról

Az a tévhit, hogy az állam több pénzt költ az egyházak által fenntartott iskolákra, valószínűleg azért alakulhatott ki, mert az állami és az egyházi fenntartóknak biztosított támogatás különböző jogszabályokban rögzített, eltérő módon történik. Az összevetés ezért megtévesztő lehet, ha azonban megvizsgáljuk a különböző törvényi szabályozók által megállapított összegeket, akkor kiderül, hogy az egyházi iskolák az egyes költségvetési években még különbözet kiegyenlítésre (egyházi köznevelési kiegészítő támogatás) is jogosultak, hogy megkapják ugyanazt a tanulói létszám alapján számított támogatást, mint az állami iskolák.

A nemzeti köznevelésről szóló törvény szerint az állam gondoskodik a köznevelési alapfeladatok ellátásáról, kivételt az óvodai nevelés, a nemzetiséghez tartozók óvodai nevelése, a többi gyermekkel együtt nevelhető, sajátos nevelési igényű gyermekek óvodai nevelése képez. A köznevelés rendszerének működéséhez szükséges fedezetet ennek megfelelően az állami költségvetés biztosítja, és ahol ez szükséges, ezen felül a fenntartó biztosítja az általa engedélyezett többletszolgáltatások, többletlétszámok fedezetét.

1. Az állami fenntartású iskolák finanszírozása

A rendszerváltás után kialakult iskolafenntartási rendszer arra épült, hogy bár az állam előírta, milyen szolgáltatást kell az iskoláknak nyújtaniuk, vagy mennyi bért kell adniuk a pedagógusoknak, illetve ehhez normatív támogatást biztosított, mindezért az iskolafenntartók – jellemzően az önkormányzatok – voltak a felelősek. Az önkormányzatok különböző jövedelemtermelő képessége miatt viszont jelentős különbségek alakultak ki az egy tanulóra jutó oktatási ráfordításokban, a gazdagabb településen sokszor jobb, a szegényebb településen pedig sokszor rosszabb volt az iskola. 2006 és 2010 között ráadásul a gazdasági válság és ezen időszak forráselvonásai miatt az önkormányzatok sok helyen képtelenek voltak ellátni iskolafenntartási feladataikat és nem tudták kifizetni a pedagógusok bérét sem.

A fentiek miatt 2013. január 1-jétől az addigi normatív alapú finanszírozást a feladatfinanszírozás váltotta fel, 2013. január 1-jétől a fenntartói feladatokról – az óvodai nevelés kivételével – az állam gondoskodott az állami intézményfenntartó központon (Klebelsberg Intézményfenntartó Központ, KLIK) keresztül. 2017. január 1-jétől a KLIK helyébe intézményfenntartóként az önálló költségvetési szervként működő tankerületi központok léptek, elősegítve a rendszer decentralizálását, ugyanakkor teljes körűen átvéve az önkormányzatoktól a működtetés felelősségét is.

2017. január 1-jétől az így létrejött tankerületi központok mindegyike önálló költségvetési szerv, amelyek jóváhagyott éves költségvetés vagy költségvetési keret alapján gazdálkodnak. A fenntartó költségvetési szervnek az államháztartásról szóló törvény rendelkezéseit kell a működése, gazdálkodása során alkalmaznia. Az állami fenntartók költségvetési forrásairól a mindenkori költségvetési törvény rendelkezik, meghatározva az általuk fenntartott nevelési-oktatási intézmények működtetéséhez rendelkezésre álló előirányzatok összegét, így a személyi juttatásokat, a munkaadókat terhelő járulékok és szociális hozzájárulási adó összegét, a dologi kiadásokat, az ellátottak pénzbeli juttatásait; a felhalmozási költségeket, azaz a felújítások, beruházások mértékét. A Klebelsberg Központ és a jelenleg működő 60 tankerületi központ költségvetésben tervezett előirányzata biztosítja:

• a tankerületi központok által fenntartott köznevelési intézmények pedagógusainak, a pedagógiai munkát segítő alkalmazottaknak és a technikai alkalmazottaknak a személyi juttatásait és járulékait;
   
• a fenntartói feladatokkal összefüggő dologi kiadásokat, valamint a tankerületi központok vagyonkezelésében lévő ingatlanok működési kiadásait;
   
• az oktatási célra használt ingatlanok működtetése során szükségessé váló felújítási és beruházási kiadásokat.

Látható módon az állami költségvetés az egyes költségvetési éveken belül is jelentős mozgásban van, ennek oka elsősorban az, hogy számos forrást a Kormány év közben, egyedi döntésekkel, a tárcától történő közvetlen átcsoportosítással vagy éppen projektek keretében biztosít (2017-ben 12 Mrd Ft-ot, 2018-ban 92 Mrd Ft-ot), illetve a Klebelsberg Központ és a tankerületek a költségvetésen belül átcsoportosíthatnak a különböző előirányzatok között. Ennek azonban van egy általános szabálya: személyi kiadásból lehet dologi kiadásra átcsoportosítani, fordítva azonban ez nem lehetséges, így a tervezés során – a munkavállalók bérének biztonsága érdekében – számos esetben a személyi kiadások inkább felültervezettek, a dologi kiadások pedig jellemzően alultervezettek. Ez azért nem okoz gondot, mert a dologi kiadások kiemelt előirányzatot év közben megemelik a más költségvetési fejezetből vagy az európai uniós projektekből megkapott, a részben dologi kiadásokra is átterhelhető összegek, illetve a dologi kiadások felmerülésével párhuzamosan év közben az előirányzat a személyi juttatások kiemelt előirányzat terhére átcsoportosítással is növelhető, 2018-ban például ekként emelkedett a tankerületek dologi előirányzata 13 Mrd forinttal.

Az állami intézmények „dologi kiadások” célú eredeti előirányzata egyébiránt alkalmatlan arra az összehasonlításra, amiről számos sajtócikkben olvashatunk, amikor ez a tétel a bevett egyházakat megillető 200.000 forint/fő működési támogatási összeggel kerül összevetésre.

A tankerületi fenntartású intézmények számított létszáma a KIR októberi statisztikája szerint 2017-ben 730.634, 2018-ban pedig 719.270 (a létszámcsökkenés oka elsősorban egyes intézmények egyház, illetve nemzetiségi önkormányzat általi átvétele). Amennyiben a 2017-es költségvetési évben teljesített dologi kiadásokat (82,3797 Mrd Ft) elosztjuk a tanulólétszámmal, egy tanulóra rendszerszinten 112.751 Ft dologi kiadás jut, a 2018. évben teljesített dologi kiadások (90,8917 Mrd Ft) tanulóra leosztott nagyságrendje pedig 126.367 Ft. Erre lehet azt állítani, hogy ez alacsonyabb az egyházaknak biztosított működési támogatásnál, az ugyanakkor nem csupán a dologi kiadásokat fedezi, hanem valójában a személyi juttatásokon túl minden egyéb kiadás fedezetét biztosítja, sőt, még személyi kiadásokra is fordítható. Nem igaz tehát az az állítás, hogy az állam a saját intézményei esetén alacsonyabb dologi kiadással tervez mint az egyházaknak, ezen két tétel összehasonlítása minden szakmai alapot nélkülöz.

A fenti adatok a Klebelsberg Központ és a tankerületi központok összesített adatait tartalmazzák, az állami intézményfenntartás azonban ennél jóval tágabb körű, hiszen a Honvédelmi Minisztérium, az Agrárminisztérium, a Belügyminisztérium, a Magyar Tudományos Akadémia, a Szociális és Gyermekvédelmi Főigazgatóság, a szakképzési centrumok és a felsőoktatási intézmények is tartanak fenn köznevelési intézményeket, melyek valamennyien államinak minősülnek, költségvetésük ugyanazon logika mentén áll össze.

Az állami és az egyházi zárszámadási egyenlegrendezés során a kiadási oldalon minden esetben a személyi juttatások, a munkaadókat terhelő járulékok és szociális hozzájárulási adó, a dologi kiadások, az ellátottak pénzbeli juttatásai, az egyéb működési célú kiadások, a felújítások, bevételi oldalon a közhatalmi bevételek, működési bevételek, működési célú átvett pénzeszközök állnak.

Az állami szervek esetében a kiadásokból levonásra kerülnek a bevételek, és az így kialakult ún. „nettó működési kiadás” egy fő gyermekre/tanulóra jutó összege képezi az egyházi és az állami finanszírozás összehasonlításának kiindulási alapját. Amikor az egyházi finanszírozással vetjük össze az állami intézményeket, az önkormányzati fenntartásban lévő intézményeket, az óvodákat is az állami rendszerhez számítjuk. Az állami nettó köznevelési célú működési kiadás 2017. évi összege 1.073,122 Mrd forint, a 2017. évi egyházi zárszámadási egyenlegrendezésnél figyelembe vett számított gyermek és tanuló létszám pedig 1.258.669 fő volt. Ennek megfelelően az állami fenntartók részére folyósított egy főre jutó támogatás 852.585 forint/fő. A 2018. évi egyházi zárszámadási egyenlegrendezésnél figyelembe vett köznevelési célú működési kiadás 1.139,794 Mrd forint, a számított gyermek és tanuló létszám 1.244.534 fő volt. Ennek megfelelően az állami fenntartók részére folyósított egy főre jutó támogatási összeg 2018-ban 915.840 forint/fő: rendszerszinten ennyit költött az állam egy állami intézménybe járó tanulóra.

2. Az egyházi fenntartású iskolák finanszírozása

Az egyházi köznevelési intézmény működésére vonatkozó sajátos szabályokat szintén a nemzeti köznevelésről szóló törvény határozza meg. Eszerint a központi költségvetés a nem állami fenntartású intézményeknek köznevelési feladataik ellátásához költségvetési hozzájárulást biztosít, aminek feltétele, hogy az intézmény a működési engedélyben foglaltaknak megfelelően végezze a tevékenységét. A központi költségvetés a nem állami fenntartóknak – az állami fenntartású nevelési-oktatási intézményekben és pedagógiai szakszolgálati intézményekben pedagógus munkakörben alkalmazottak elismert létszáma, illetve a nevelő-oktató munkát közvetlenül segítők jogszabály szerint finanszírozott létszáma alapján – átlagbéralapú költségvetési hozzájárulást biztosít a pedagógusok, valamint a nevelő-oktató munkát közvetlenül segítő alkalmazottak illetményének, munkabérének és ezek járulékainak kifizetéséhez.

Az egyházi köznevelési intézményt fenntartó bevett egyházak ezen túl működési támogatásra is jogosultak, ennek összege jelenleg évente 200.000 forint/tanuló. Mind az átlagbéralapú támogatás, mind a működési támogatás felhasználása feltételekhez kötött, de amint azt már kifejtettük, a felhasználás meglehetősen rugalmas.

A bevett egyházak részére 2017. évben (gyermekétkeztetés nélkül) 100,576 Mrd forint átlagbér alapú támogatás és 33,523 Mrd forint működési támogatás, valamint egyéb köznevelési támogatási jogcímen 1,554 Mrd forint kifizetés történt. A 2017. évi egyházi zárszámadási egyenlegrendezésnél figyelembe vett számított gyermek és tanuló létszám 207.715 fő volt, ebből következően az egyházi fenntartók részére folyósított egy főre jutó támogatási összeg 2017-ben 653.080 forint/főben állapítható meg. A bevett egyházak részére 2018. évben (gyermekétkeztetés nélkül) 102,032 Mrd forint átlagbér alapú támogatás, 43,506 Mrd forint működési támogatás, valamint egyéb köznevelési támogatási jogcímen 1,478 Mrd forint kifizetés történt. A 2018. évi egyházi zárszámadási egyenlegrendezésnél figyelembe vett számított gyermek és tanuló létszám 213.796 fő volt, azaz az egyházi fenntartók részére folyósított egy főre jutó támogatási összeg 687.652 forint/fő.

3. A támogatási összegek összehasonlítása

A fentiekben meghatározott, egy tanulóra jutó összegeket évenként egymás mellé rendezve meghatározható, hogy miként alakult a tanulók támogatása az állami intézmények és az egyházak körében:

A fentiek alapján látható, hogy az állami iskolák valójában gyermekenként, egy főre számolva több támogatást kapnak, mint az egyháziak: éppen ezért van szükség az egyházi zárszámadási egyenlegrendezésre, amit a vatikáni megállapodás ír elő az egyenlő finanszírozás elvének érvényesülése érdekében.

4. Az egyházi zárszámadási egyenlegrendezés folyamata, szabályai

A Magyar Köztársaság és az Apostoli Szentszék között 1997-ben létrejött megállapodás értelmében a Magyar Katolikus Egyháznak az általa fenntartott köznevelési intézmények után ugyanolyan szintű pénzügyi támogatásban kell részesülnie, mint a hasonló intézményeket működtető állami és önkormányzati fenntartóknak.

Az ebben foglaltak megvalósulásához szükség van a már említett egyházi zárszámadási egyenlegrendezésre, melynek keretében az egyeztető felek utólag állapítják meg az előző naptári évben az egyházi és állami iskoláknak juttatott támogatások különbségét, a különbözetet pedig gyerekszámra vetítve kiegyenlítik. A központi költségvetésről szóló törvény alapján az átlagbéralapú támogatás, a működési támogatás és a gyermekétkeztetési támogatás összesített egyenlegének rendezésére a központi költségvetés végrehajtásáról szóló törvényben kerül sor akként, hogy

• a támogatások a tényleges gyermek-, tanulólétszám szerinti elszámolására a költségvetési évet követő év március 31-éig kormányrendeletben meghatározott módon kerül sor;
   
• az állam, illetve a települési önkormányzat által fenntartott nevelési-oktatási intézményekben és pedagógiai szakszolgálati intézményekben kimutatott éves összesített működési és felújítási kiadást, valamint a fenntartók működtetéssel és intézményfenntartással kapcsolatos kiadásait csökkenteni kell az állami és települési önkormányzati, a kötelező köznevelési közszolgálati feladattal összefüggésben realizált bevételekkel és az olyan költségvetési támogatás összegével, amelyhez a nemzetiségi önkormányzat és az egyházi jogi személy az állam, illetve a települési önkormányzat által fenntartott nevelési-oktatási intézménnyel, pedagógiai szakszolgálati intézménnyel azonos feltételek mellett hozzájuthat; és
   
• az állam, illetve a települési önkormányzat által fenntartott nevelési-oktatási intézménybe vagy pedagógiai szakszolgálati intézménybe járó – egy gyermekre, tanulóra jutó összegéből le kell vonni a kifizetett támogatások egy gyermekre, tanulóra jutó együttes összegét.

E módszertan alapján vetik össze az érintettek minden költségvetési évben a köznevelésre fordított kiadások összegét az állami és egyházi fenntartású köznevelési intézményekben.

Az állami oldalon a költségvetési beszámolók elkészítésének határideje június 30., így a zárszámadás alapját képező adatszolgáltatásra ezt követően kerülhet sor. A beszámolókból nyert adatok birtokában az Emberi Erőforrások Minisztériuma köznevelési szakterülete és a Pénzügyminisztérium előkészíti a zárszámadási egyenlegrendezés (egyházi köznevelési kiegészítő támogatás) kimutatását, majd a tárcák egységes álláspontját tartalmazó kimutatást és a számításokat alátámasztó mellékleteket megküldik az egyházak képviselőinek. Az érintett az egyházak, az Emberi Erőforrások Minisztériuma és a Pénzügyminisztérium képviselői hosszas, sokszor tételenkénti egyeztetés során határozzák meg az egyházi zárszámadási egyenlegrendezés összegét, amelyet beépítenek a minden évben az Országgyűlés őszi ülésszakán elfogadásra kerülő zárszámadási törvényjavaslatba.

A 2017. évi különbözet alapján az állam a 2017. évi költségvetést elfogadó zárszámadási törvényben 41,44 Mrd Ft-ot, a 2018. évi költségvetést elfogadó zárszámadási törvényben pedig 48,78 Mrd Ft-ot biztosított az egyházaknak. Fenti számítás alapján megállapítható, hogy csakis ennek a kiegészítésnek köszönhetően valósul meg az egyenlő finanszírozás elve, ezzel a kiegészítéssel teljesül az, hogy az állam ugyan akkora támogatást biztosítson egy állami és egy egyházi intézménybe járó tanuló után.

5. Akkor van-e egyáltalán különbség?

A fentiekből jól látható: az állam eleget tesz törvényi kötelezettségének, azaz tanulónként, rendszerszinten azonos mértékű támogatást biztosít az állami és az egyházi iskolákban tanuló diákok után a fenntartóknak. Az egyházi iskolák nem részesülnek magasabb összegű támogatásban, éppen ellenkezőleg: minden költségvetési év végén az ő juttatásukat szükséges kiegyenlíteni az egyházi köznevelési kiegészítő támogatással ahhoz, hogy az állami iskolák fenntartóival azonos összeget kapjanak tanulóik után.

A kérdés az, hogy ha ez így van, miért lehet sok egyházi intézményt látva az az érzésünk, hogy az egyházi iskolák rendezettebbek, állapotuk megfelelőbb? Természetesen az is lehetséges, hogy az egyház jobb gazda az államnál, az is elképzelhető, hogy az egyházak az államtól megkapott forrásokon felül, egyházi bevételeikből is fordítanak még oktatási célokra, de úgy véljük, van egyszerűbb magyarázat is: az egyházi intézmények körében magasabb a nagyobb tanulólétszámú intézmények, azon belül is a középiskolák aránya, amelyek gazdaságosabban működtethetők és finanszírozhatók, az államnak ugyanakkor a kisebb, alacsony kihasználtságú, költségesebb fenntartású iskolákat is működtetnie kell az ország területének teljes lefedése, a köznevelés mindenki számára hozzáférhető biztosítása érdekében.